domingo, 27 de abril de 2008

A INELEGIBILIDADE PARA PROTEGER A “MORALIDADE PARA O EXERCÍCIO DO MANDATO” (CONSTITUIÇÃO, ART. 14, § 9º) - Por Manoel Gonçalves Ferreira Filho

Manoel Gonçalves Ferreira Filho
Professor titular (aposentado) de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da USP.
Doutor honoris causa da Universidade de Lisboa. Doutor pela Universidade de Paris.
Ex-professor visitante da Faculdade de Direito de Aix-en-Provence (França). Membro da Academia Brasileira de Letras Jurídicas. Presidente do Instituto Pimenta Bueno – Associação Brasileira dos Constitucionalistas
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Prevê a Constituição brasileira, desde a Emenda Constitucional de Revisão nº 4, de 7 de junho de 1994, o estabelecimento de inelegibilidades, em razão da “vida pregressa” do candidato, para proteger a “moralidade para o exercício do mandato”. Vale a pena ter presente a disposição referida:

Art. 14, § 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta. (Acentuei e sublinhei.)

A previsão constitucional apontada não é uma inovação. Na verdade, é – grite-se o escândalo – uma clara herança do “regime militar”.[1]

2. Note-se que, embora o texto possa ser interpretado de modo a considerar-se a “vida pregressa” como relativa tanto à “probidade administrativa” quanto à “moralidade para o exercício do mandato”, o elemento histórico sugere que tal “vida pregressa” concerne apenas a esta última.

A origem das duas cláusulas de inelegibilidade não é a mesma. Com efeito, com referência à proteção da “probidade administrativa”, o mais remoto antecedente está na Emenda Constitucional nº 14, de 3 de junho de 1965, à Constituição de 1946. No art. 2º desta, vem dito:

Além dos casos previstos nos arts. 138, 139 e 140 da Constituição, lei especial poderá estabelecer novas inelegibilidades, desde que fundadas na necessidade de preservação:
I – do regime democrático (art. 141, § 13);
II – da exação e probidade administrativas;
III – da lisura e normalidade das eleições contra o abuso do poder econômico e uso indevido da influência de exercício de cargos ou funções públicas. (Grifei.)

A Constituição de 1967 repetiu a previsão, quase ipsis litteris, condicionando tais inelegibilidades a lei complementar (art. 148). E o mesmo também fez, no art. 151, III, a Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969.

3. A exigência de “moralidade para o exercício do mandato” surge, porém, somente com a Emenda nº 1/69. É ela a inspiração direta do atual art. 14, § 9º, da Constituição, pois é a antecipação praticamente literal da norma vigente. Veja-se o texto do art. 151 da Lei Magna do período “militar”:

Lei complementar estabelecerá os casos de inelegibilidade e os prazos dentro dos quais cessará esta, visando a preservar:
I – o regime democrático;
II – a probidade administrativa;
III – a normalidade e a legitimidade das eleições contra a influência ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego públicos da administração direta ou indireta, ou do poder econômico;
IV – a moralidade para o exercício do mandato, levada em consideração a vida pregressa do candidato. (Grifei.)

4. À época, a significação da novidade não passou despercebida a Pontes de Miranda.[2] Este a comentou, salientando ter passado a ser “óbice à elegibilidade o que signifique falta de ‘moralidade para o exercício do mandato, levada em consideração a vida pregressa do candidato”.

E continua, observando: “A alusão à ‘moral’ pode criar dificuldades, mas havemos de entender que se refere a qualquer mancha contra boni mores na vida pregressa do candidato”. Para acrescentar: “sem que se possa afastar a limitação constitucional, que é a de se tratar de falta de moralidade ‘para o exercício do mandato’”. Com efeito, aponta: “Os atos imorais, contra a ética, contra os bons costumes, podem não importar falta de moralidade ‘para o exercício do cargo eletivo’”.

E, finalizando, assinala: “Por outro lado, infrações da lei podem compor a figura conceptual da falta de moralidade para o cargo eletivo”.

5. Nos meus Comentários à Constituição brasileira,[3] apontei, a propósito da norma mencionada, depois de destacar, tratar-se de uma inovação:

“O intuito do constituinte é louvável. Quis ele excluir a elegibilidade daqueles cuja vida pregressa foge dos padrões morais da comunidade. É, porém, extremamente delicada a regulamentação do que prescreve o texto em exame.”

6. A legislação sobre inelegibilidades, todavia, não fez caso da previsão. Assim, não a regulamentou.

7. A Constituição de 1988, no texto promulgado em 5 de outubro de 1988, não a menciona. Foi ela reintroduzida no direito brasileiro – já se disse – pela Emenda de Revisão nº 4/94.

8. A proposição, contudo, desta inelegibilidade para proteger a “moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato”, não despertou, nessa ocasião, o interesse dos juristas. Passam eles em silêncio o seu significado e alcance.[4]
9. A legislação vigente sobre inelegibilidades não se preocupa com a referida “moralidade para o exercício do mandato”. Com efeito, prevê inúmeras hipóteses; umas, tendo em mira a proteção da probidade administrativa (Lei Complementar nº 64/90, art. 1º, I, alíneas a a i); outras, destinadas a garantir a lisura dos pleitos, a evitar o abuso de poder econômico, etc., apenas.

A norma que mais se aproxima da “moralidade”, mas de modo indireto, é a introduzida pela Lei Complementar nº 81, de 13 de abril de 1994. Ou seja, a atual alínea b do art. 1º, I, da Lei Complementar nº 64/90, que declara inelegíveis:

Os membros do Congresso Nacional, das assembléias legislativas, da Câmara Legislativa e das câmaras municipais que hajam perdido os respectivos mandatos por infringência do disposto nos incisos I e II do art. 55 da Constituição Federal, dos dispositivos equivalentes sobre perda do mandato das constituições estaduais e leis orgânicas dos municípios e do Distrito Federal, para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos oito anos subseqüentes ao término da legislatura.

Seja, ou não, essa regra uma manifestação de defesa da “moralidade para o exercício do mandato”, ela evidentemente não esgota, de jure condendo, o tema.

10. O importante em tal previsão – saliente-se – consiste na idéia de que o exercício de mandato presume uma “moralidade”. É o que Pontes de Miranda destacou. Qual será essa moralidade? Trata-se de uma moralidade para o exercício do mandato. Portanto, seguindo-se Pontes de Miranda, não é ela idêntica à moralidade da vida cotidiana, ou da vida privada.
Dois aspectos avultam na análise: um, do ângulo positivo; outro, do negativo. O primeiro se comprova pelo espírito em que é levada a vida pública. Traduz-se no “espírito público”, que concerne ao procedimento para com o interesse geral. O segundo muito se aproxima da “probidade administrativa”; contudo, não se resume nesta. Vai além, porque afasta a exploração do poder, pro domo sua. Isto renega a busca das vantagens materiais que podem provir do mandato, ou as possibilidades que este propicia.[5] Será muito? Talvez seja, na medida em que destoa da conduta comum do “político”. Entretanto, sinaliza que o homem público deve conduzir-se de modo acima do padrão ordinário. É isto errado?

11. Presume a regra, também, que o passado de cada um sugere a existência, ou não, desse espírito de moralidade. Da conduta já vivida, podem extrair-se indícios de sua falta, pelo menos. Por isso, a medida da moralidade necessária deve ser avaliada pela “vida pregressa”. Realmente, quem contestará que a “vida pregressa” de uma pessoa oferece sérios indícios quanto à sua moralidade, identifique-se esta, ou não, com o espírito público? Tais indícios podem apontar o risco de que mal use o mandato. Ora, tal perigo justifica a sua exclusão do processo político, por meio de uma inelegibilidade.

12. Seria isso antidemocrático?
Resposta indireta a essa indagação é fornecida pelas instituições do modelo de todas as democracias, quer dizer, pelas instituições da democracia ateniense, no quinto século antes de Cristo. Como relata Aristóteles,6 e sua lição é desdobrada por historiadores modernos,[7] uma das instituições da democracia ateniense era a dokimasia.[8] A esta eram sujeitos os candidatos às magistraturas eletivas, bem como aos designados – o mais das vezes pelo sorteio – para outras magistraturas ou funções.

A dokimasia era um exame em que se investigava o passado do aspirante à magistratura, escrutinando-se as suas origens familiares, a sua participação nas cerimônias religiosas, ou cívicas, o cumprimento de suas obrigações cívicas, militares, ou financeiras. Visava isso evidentemente a verificar se, em razão de sua conduta passada, era ele apto e confiável para exercer funções de interesse geral.

Era esse exame realizado perante o Conselho (Boulè), que decidia pela qualificação ou desqualificação do cidadão, num processo contraditório em que se ouviam testemunhas e, eventualmente, acusadores. Da decisão cabia recurso para os heliastas, isto é, para o Tribunal, que era também composto de cidadãos sorteados, portanto, que tinham passado pela dokimasia.

13. A importância da “moralidade para o exercício do mandato” fala por si só, ao menos para os idealistas. Ela aprimoraria a democracia brasileira, não somente abalada pela “corrupção”, mas igualmente pela falta de espírito público.

14. Por outro lado – e esta é uma razão jurídica – existe uma norma constitucional a ser complementada, para ser eficaz. E as normas constitucionais existem para serem cumpridas, o que pode, até, ser exigido em ação de inconstitucionalidade por omissão.

15. A regulamentação dessa norma é, todavia, uma tarefa delicada – vinte anos atrás eu já o apontava. Ao procurar as linhas gerais de tal regulamentação, várias dificuldades vêm à mente. Uma está exatamente em definir e caracterizar de modo razoável quais seriam os atos ou fatos que indicam falta de “moralidade para o exercício do mandato”. O ideal seria uma tipificação, que não é fácil, mas ela não é mais árdua do que a caracterização dos “bons costumes”.

Outra concerne a quem atribuir a verificação dessa inelegibilidade. Dir-se-á que ela há de competir à Justiça Eleitoral, como ocorre com todas as outras inelegibilidades. Terá esta, porém, legitimidade para formular um juízo sobre a “moralidade para o exercício do mandato”? Tal possibilidade não lhe dará um poder excessivo? Não se pode esquecer (terceiro ponto) que a Constituição não conhece inelegibilidades perpétuas. Assim, é preciso estipular o “prazo de cessação”, que apagará a falta de tal moralidade. Aqui está um óbice quase intransponível, pois a falta de moralidade, uma vez existente, é pela própria natureza perene. Enfim, hão de ser previstas garantias que evitem tornar-se essa inelegibilidade um instrumento de perseguição política, ou de desqualificação dos malvistos, ou politicamente incorretos.

16. Tais dificuldades são desanimadoras, mas discutir o tema é necessário, nem que seja para provocar a revogação da norma constitucional, dada a impossibilidade de concretizá-la. O assunto não está maduro, mesmo porque não tem sido debatido. Parece-me, porém, positivo analisá-lo; caso contrário, jamais amadurecerá. Se este trabalho provocar meditação ou polêmica, ele terá sido útil.
[1] É necessário lembrar que o movimento militar de 31 de março de 1964 sempre se propôs a combater a “subversão” e a “corrupção”. Cf. a este respeito meu livro Constituição e governabilidade. São Paulo: Saraiva, 1995. p. 117 e ss. A inelegibilidade para proteger a “moralidade para o exercício do mandato” (Constituição, art. 14, § 9º).
[2] Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda nº 1, de 1969. 2. ed. São Paulo: RT, 1970. t. 6, p. 597. Estudos Eleitorais, Brasília. v. 2. n. 2. jan./abr. 2006
[3] 6. ed. São Paulo: Saraiva, 1986. p. 568.
[4] É o caso, também, de meus Comentários à Constituição brasileira de 1988.
[5] Do que é exemplo, e atualmente muito debatido (fevereiro de 2006), o nepotismo. Estudos Eleitorais, Brasília. v. 2. n. 2. jan./abr. 2006
[6] A República ateniense. Trad. port., Rio de Janeiro: Ed. Casa Mandarino, sem data. livro LIII, p.129. Nesse livro, Aristóteles narra o processo de seleção dos arcontes.
[7] GAUDEMET, Jean. Institutions de l’Antiquité, Sirey, Paris, 1967, p. 168. Aponta este autor que Platão, no diálogo Das leis, recomenda a adoção generalizada da dokimasia na seleção dos magistrados e juízes (p. 198 e ss.).
[8] A tradução seria prosaica: o “exame”. Por isso, continuarei a falar em dokimasia. A inelegibilidade para proteger a “moralidade para o exercício do mandato” (Constituição, art. 14, § 9º)

Estudos Eleitorais, Brasília. v. 2. n. 2. jan./abr. 2006

FONTE: Rede de Bibliotecas da Justiça Eleitoral - REJE

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