sexta-feira, 15 de fevereiro de 2008

Negociação coletiva no serviço público, é possível?

Tendo em vista o STF reconhecer que “(...) as relações jurídico-estatutárias não se submetem, nas controvérsias delas resultantes, à jurisdição especial dos órgãos da Justiça do Trabalho, aos quais compete processar e julgar, dentre outras hipóteses, os dissídios individuais que antagonizem o Estado-empregador e os agentes que, com ele, mantenham vínculos de natureza estritamente contratual.", fica a indagação, é possível haver negociação coletiva no serviço público?
Para permitir um entendimento prévio sobre o tema colaciono neste post um texto do Prof. Arnaldo Boson Paes, presidente do TRT 22 e logo após o voto do Min. Cézar Peluzo proferida na ADIN 3395.
"Negociação coletiva no serviço públicoArnaldo Boson Paes - Presidente do TRT/PI, Mestre e Doutorando em Direito

O Supremo Tribunal Federal, com a decisão proferida no último dia 25 de outubro, por ocasião do julgamento dos Mandados de Injunção 670, 708 e 712, reconhecendo o direito de greve aos servidores públicos e determinando a aplicação da Lei 7.783/89, provocou uma transformação paradigmática no sistema de relações coletivas de trabalho no serviço público, sinalizando na direção do reconhecimento pleno dos direitos coletivos dos servidores públicos, compreendendo aí a plena liberdade sindical, a deflagração de conflitos coletivos e a negociação coletiva.
Essa nova perspectiva decorre de as categorias "sindicato", "greve" e "negociação" encontrarem-se em regime de complementaridade, haja vista que a face coletiva da liberdade sindical é a autodeterminação, baseada no princípio da autonomia coletiva. Logo, tendo o STF reconhecido o direito à greve, deriva daí como conseqüência necessária o direito à negociação coletiva, pois o direito de greve é inconcebível e até absurdo sem a possibilidade de negociar um acordo que possa por termo ao conflito. Ademais, a negociação, assim como a greve, integra o conteúdo essencial da liberdade sindical, na medida em que seria impossível a existência de sindicato de servidores na ausência da greve ou da negociação, pois se o direito assegura a vida dos sindicatos é para que lutem pela realização de seus fins.
O precedente do STF, além de reconhecer o direito à greve, deve ser entendido como uma ruptura do modelo de não-negociação para um sistema de negociação coletiva no serviço público. A nova perspectiva impõe o reconhecimento da negociação coletiva como instrumento essencial para a definição das condições de trabalho no setor público. Com esse novo modelo de função pública, passa-se de uma concepção unilateral, estatutária, autoritária, a um modelo contratual, bilateral, consensual, em que as condições de trabalho passam a ser fixadas prioritariamente através da negociação coletiva com a efetiva participação dos sindicatos.
Não se trata de negociação meramente consultiva, pré-legislativa, destinada à elaboração compartilhada de anteprojeto de lei, preservando a discricionariedade do poder público. Conquanto admissível esse tipo de negociação para certas matérias, urge a implementação de um modelo de negociação vinculante, em que a administração e os servidores alcançam o consenso visando à regulação das condições de trabalho por meio de ato bilateral, formalizado através de contrato coletivo, com eficácia jurídica plena, que passa a integrar a ordem jurídica independente da intervenção superveniente do parlamento. O contrato coletivo daí resultante deve ser dotado de efeitos normativos e obrigacionais, que obrigam tanto a administração como os servidores, desfrutando de eficácia geral, com as características de imediatidade, imperatividade e inderrogabilidade.
Admitida a negociação coletiva, observa-se que os direitos coletivos dos servidores, constituindo direitos, têm seus limites configurados, sujeitando-se a peculiaridades e especificidades. Necessário, portanto, a definição da estrutura negocial básica, de modo que a negociação possa desenvolver-se dentro de marcos previamente assentados. Deve então haver a institucionalização do processo negocial através da definição de fases e procedimentos próprios, contemplando os tipos, sujeitos, matérias, procedimentos, resultado, efeitos dos instrumentos e sistema de composição dos conflitos. Esta estruturação deve adequar-se às peculiaridades e especificidades do serviço público, mas não pode desvirtuar o conteúdo essencial da negociação coletiva.
Este o caminho necessário para a superação de conflitos coletivos de trabalho no setor público no contexto de uma sociedade plural, democrática e participativa. Alguns dirão que ainda não existe o caminho. A resposta está no poeta espanhol Antonio Machado: "caminhante, não há caminho, faz-se o caminho ao andar." Eis o enorme desafio: construir o caminho que conduza a um modelo de negociação coletiva no serviço público que assegure a efetiva participação da administração e dos servidores na regulação das condições de trabalho.
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EC 45/2004 e Inciso I do Art. 114 da CF (Transcrições)

PROCESSOADI - 3395ARTIGOEC 45/2004 e Inciso I do Art. 114 da CF (Transcrições) (v. Informativo 422) ADI 3395/DF* RELATOR: MIN. CEZAR PELUSO Relatório: 1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, movida pela Associação dos Juízes Federais do Brasil (AJUFE), e em que se impugna a introdução, pelo art. 1º da Emenda Constitucional nº 45/2004, do inciso I do art. 114 da Constituição Federal (fls. 02/49). Em primeiro lugar, sustenta a autora padecer a norma de inconstitucionalidade formal. A proposta de emenda, aprovada em dois turnos pela Câmara dos Deputados (nº 96/1992), conferiu-lhe a seguinte redação: “Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar: I – as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”. O Senado Federal aprovou-lhe o texto, também em dois turnos, com o seguinte acréscimo: “exceto os servidores ocupantes de cargos criados por lei, de provimento efetivo ou em comissão, incluídas as autarquias e fundações públicas dos referidos entes da federação” (PEC 29/2000). À norma promulgada, no entanto, suprimiu-se o trecho acrescentado pelo Senado, resultando a redação final idêntica àquela aprovada na Câmara dos Deputados. Diante desse quadro, afirma a AJUFE ter sido violado o disposto no art. 60, § 2º, da Constituição Federal, uma vez que o texto promulgado não foi efetivamente aprovado pelas duas Casas legislativas (fls. 16 e ss.). Em caráter subsidiário, a autora alega a necessidade de se conferir ao art. 114, inc. I, interpretação conforme à Constituição da República, para que se excluam do seu âmbito material de abrangência os conflitos que envolvam “servidores ocupantes de cargos criados por lei, de provimento efetivo ou em comissão, incluídas as autarquias e fundações públicas dos entes da federação” e o Poder Público. Daí, pede seja julgada procedente a demanda, a fim de se “declarar a inconstitucionalidade formal do inciso I do artigo 114 da CF/88, inserido pela EC 45/2004, com eficácia ex tunc” ou “sucessivamente, caso rejeitada a inconstitucionalidade formal, declarar a inconstitucionalidade do inciso I do art. 114 da CF/88, com eficácia ex tunc, para que lhe seja dada interpretação conforme, sem redução de texto, reconhecendo-se a inconstitucionalidade da interpretação que inclua na competência da Justiça do Trabalho a relação da União, Estados, Distrito Federal e Municípios com os seus servidores ocupantes de cargos criados por lei, de provimento efetivo ou em comissão, incluídas as autarquias e fundações públicas, de cada ente da Federação” (fls. 48/49). Durante as férias, o Min. NELSON JOBIM concedeu liminarmente a tutela pedida pela autora (art. 13, inc. VIII, do RISTF), ad referendum do Plenário, para o fim de suspender “toda e qualquer interpretação dada ao inciso I do art. 114 da CF, na redação dada pela EC 45/2004, que inclua, na competência da Justiça do Trabalho, a ‘... apreciação ... de causas que ... sejam instauradas entre o Poder Público e seus servidores, a ele vinculados por típica relação de ordem estatutária ou de caráter jurídico-administrativo” (fls. 521). É o relatório. Voto: 1. Esse é o teor da decisão liminar exarada pelo Min. NELSON JOBIM, ora trazida ao referendo deste Plenário: “A ASSOCIAÇÃO DOS JUÍZES FEDERAIS DO BRASIL – AJUFE – propõe a presente ação contra o inciso I do art. 114 da CF, na redação dada pela EC nº 45/2004. Sustenta que no processo legislativo, quando da promulgação da emenda constitucional, houve supressão de parte do texto aprovado pelo Senado. 1. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Informa que a Câmara dos Deputados, na PEC nº 96/92, ao apreciar o art. 115, “aprovou em dois turnos, uma redação ... que ... ganhou um inciso I...” (fls. 4 e 86). Teve tal dispositivo a seguinte redação: “Art. 115. Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar: I - as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.” 2. SENADO FEDERAL. A PEC, no Senado Federal, tomou número 29/2000. Naquela Casa, a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania manifestou-se pela divisão da “... proposta originária entre (a) texto destinado à promulgação e (b) texto destinado ao retorno para a Câmara dos Deputados” (Parecer 451/04, fls. 4, 177 e 243). O SF aprovou tal inciso com acréscimo. O novo texto ficou assim redigido: “Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar: I - as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, EXCETO OS SERVIDORES OCUPANTES DE CARGOS CRIADOS POR LEI, DE PROVIMENTO EFETIVO OU EM COMISSÃO, INCLUÍDAS AS AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES PÚBLICAS DOS REFERIDOS ENTES DA FEDERAÇÃO”. (fls 4 e 280). Informa, ainda, que, na redação final do texto para promulgação, nos termos do parecer nº 1.747 (fl. 495), a parte final acima destacada foi suprimida. Por isso, remanesceu, na promulgação, a redação oriunda da CÂMARA DOS DEPUTADOS, sem o acréscimo. No texto que voltou à CÂMARA DE DEPUTADOS (PEC. 358/2005), o SF fez constar a redação por ele aprovada, com o referido acréscimo (Parecer 1748/04, fls. 502). Diz, mais, que a redação da EC nº45/2004, nesse inciso, trouxe dificuldades de interpretação ante a indefinição do que seja “relação de trabalho”. Alega que há divergência de entendimento entre os juízes trabalhistas e os federais, “... ausente a precisão ou certeza, sobre a quem coube a competência para processar as ações decorrentes das relações de trabalho que envolvam a União, quando versem sobre servidores ocupantes de cargos criados por lei, de provimento efetivo ou em comissão, incluídas as autarquias e fundações públicas.” (fl. 7). Em face da alegada violação ao processo legislativo constitucional, requer liminar para sustar os efeitos do inciso I do art. 114 da CF, na redação da EC nº 45/2004, com eficácia ‘ex tunc’, ou que se proceda a essa sustação, com interpretação conforme. (fl. 48). 3. DECISÃO. A CF, em sua redação dispunha: “Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho conciliar e julgar os dissídios individuais e coletivos entre trabalhadores e empregadores, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta dos Municípios, do Distrito Federal, dos Estados e da União, e, na forma da lei, outras controvérsias decorrentes da relação de trabalho, bem como os litígios que tenham origem no cumprimento de suas próprias sentenças, inclusive coletivas.” O SUPREMO, quando dessa redação, declarou a inconstitucionalidade de dispositivo da L. 8.112/90, pois entendeu que a expressão “relação de trabalho” não autorizava a inclusão, na competência da Justiça trabalhista, dos litígios relativos aos servidores públicos. Para estes o regime é o “estatutário e não o contratual trabalhista” (CELSO DE MELLO, ADI 492). Naquela ADI, disse mais CARLOS VELLOSO (Relator): “.............................. Não com referência aos servidores de vínculo estatutário regular ou administrativo especial, porque o art. 114, ora comentado, apenas diz respeito aos dissídios pertinentes a trabalhadores, isto é, ao pessoal regido pela Consolidação das Leis do Trabalho, hipótese que, certamente, não é a presente. ..............................” O SF, quando apôs o acréscimo referido acima e não objeto de inclusão no texto promulgado, meramente explicitou, na linha do decidido na ADI 492, o que já se continha na expressão “relação de trabalho”, constante da parte inicial do texto promulgado. A REQUERENTE, porque o texto promulgado não contém o acréscimo do SF, sustenta a inconstitucionalidade formal. Entendo não ser o caso. A não inclusão do enunciado acrescido pelo SF em nada altera a proposição jurídica contida na regra. Mesmo que se entendesse a ocorrência de inconstitucionalidade formal, remanesceria vigente a redação do caput do art. 114, na parte que atribui à Justiça trabalhista a competência para as “relações de trabalho” não incluídas as relações de direito administrativo. Sem entrar na questão da duplicidade de entendimentos levantada, insisto no fato de que o acréscimo não implica alteração de sentido da regra. A este respeito o SUPREMO tem precedente. Destaco do voto por mim proferido no julgamento da ADC 4, da qual fui relator: “O retorno do projeto emendado à Casa iniciadora não decorre do fato de ter sido simplesmente emendado. Só retornará se, e somente se, a emenda tenha produzido modificação de sentido na proposição jurídica. Ou seja, se a emenda produzir proposição jurídica diversa da proposição emendada. Tal ocorrerá quando a modificação produzir alterações em qualquer dos âmbitos de aplicação do texto emendado: material, pessoal, temporal ou espacial. Não basta a simples modificação do enunciado pela qual se expressa a proposição jurídica. O comando jurídico - a proposição - tem que ter sofrido alteração. ..............................” Não há que se entender que justiça trabalhista, a partir do texto promulgado, possa analisar questões relativas aos servidores públicos. Essas demandas vinculadas a questões funcionais a eles pertinentes, regidos que são pela Lei 8.112/90 e pelo direito administrativo, são diversas dos contratos de trabalho regidos pela CLT. Leio GILMAR MENDES, há “Oportunidade para interpretação conforme à Constituição ... sempre que determinada disposição legal oferece diferentes possibilidades de interpretação, sendo algumas delas incompatíveis com a própria Constituição. ... Um importante argumento que confere validade à interpretação conforme à Constituição é o princípio da unidade da ordem jurídica ...” (Jurisdição Constitucional, São Paulo, Saraiva, 1998, págs. 222/223). É o caso. A alegação é fortemente plausível. Há risco. Poderá, como afirma a inicial, estabelecerem-se conflitos entre a Justiça Federal e a Justiça Trabalhista, quanto à competência desta ou daquela. Em face dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade e ausência de prejuízo, concedo a liminar, com efeito ‘ex tunc’. Dou interpretação conforme ao inciso I do art. 114 da CF, na redação da EC nº 45/2004. Suspendo, ad referendum, toda e qualquer interpretação dada ao inciso I do art. 114 da CF, na redação dada pela EC 45/2004, que inclua, na competência da Justiça do Trabalho, a “... apreciação ... de causas que ... sejam instauradas entre o Poder Público e seus servidores, a ele vinculados por típica relação de ordem estatutária ou de caráter jurídico-administrativo”. Publique-se. Brasília, 27 de janeiro de 2005.” (fls. 515/521) (grifos no original) 2. Entendo presentes os requisitos para a concessão e manutenção da liminar. A necessidade de se definir a interpretação do art. 114, inc. I, acrescido pela Emenda Constitucional nº 45/2004, conforme à Constituição da República, é consistente. O Supremo Tribunal Federal já decidiu, no julgamento da ADI nº 492, (Rel. Min. CARLOS VELLOSO, DJ de 12.03.93), ser inconstitucional a inclusão, no âmbito de competência da Justiça do Trabalho, das causas que envolvam o Poder Público e seus servidores estatutários. A razão é porque entendeu alheio ao conceito de “relação de trabalho” o vínculo jurídico de natureza estatutária, vigente entre servidores públicos e a Administração. Como consta do voto do relator: “(...) não há como sustentar a constitucionalidade da citada disposição legal, que confere competência à Justiça do Trabalho para processar e julgar os litígios individuais dos servidores estatutários. O eminente Ministro Orlando Teixeira da Costa, do Tribunal Superior do Trabalho, magistrado e professor, em trabalho doutrinário que escreveu a respeito do tema – Os Servidores Públicos e a Justiça do Trabalho, in Rev. TRT/8ª R., 25/48, 11-23, Jan.Jun/1992 – registra que a Constituição de 1988 distingue o trabalhador do servidor público, ‘tanto que versou a respeito de ambos em partes distintas do texto constitucional e atribuiu a cada um deles direitos e obrigações diversas, como não poderia deixar de ser’. O registro é procedente. A Constituição distingue, aliás, entre os seus próprios servidores: há os servidores públicos da organização central (Poder Legislativo, Poder Judiciário e Administração Direta do Poder Executivo), das autarquias e fundações públicas federais e os servidores das empresas públicas, sociedades mistas e outras entidades que explorem atividade econômica, estes últimos regidos pela CLT, assim empregados (C.F., art. 173, § 1º). Há, ainda, os temporários, sob regime contratual (C.F., art. 37, IX). É perfeitamente adequado o registro do Ministro Orlando Costa: a Constituição distingue o servidor público daquele que trabalha para os entes privados, assim do trabalhador. No artigo 7º a Constituição se refere aos trabalhadores urbanos e rurais. Trabalhadores, pois, são ‘os que prestam serviços a empregadores e a empresas privadas’, e os ‘empregados das empresas públicas, das sociedades de economia mista e de outras entidades, estatais ou paraestatais’, leciona o juiz e professor Floriano Corrêa Vaz da Silva (‘Servidor Público versus Administração: Competência da Justiça Comum’, in Repertório IOB de Jurisprudência, 1ª quinzena de agosto/91, 15/91, pág. 265). Os servidores públicos civis são referidos nos artigos 39, 40 e 41, cuidando a Constituição, também, dos servidores militares (art. 42). Quando a Constituição quis estender ao servidor público um direito do trabalhador, foi expressa (C.F., art. 39, § 2º; art. 42, § 11). Trabalhador e servidor público, pois, têm conceito próprio, conceitos diferentes: trabalhador é, de regra, quem trabalha para empregador privado, inclusive os que prestam serviço a empresas públicas, sociedades mistas e entidades estatais que explorem atividade econômica (C.F., ART. 173, § 1º). Trabalhador é, de regra, o que mantém relação de emprego, é o empregado, o que tem empregador, e empregador é, em princípio, o ente privado. Porque poderá haver, no serviço público, trabalhadores regidos pela CLT, o poder público, nestes casos, assumirá a condição de empregador. (...) Sob o ponto de vista legal, portanto, trabalhador é o ‘prestador de serviços tutelado’, de cujo conceito excluem-se os servidores públicos civis e militares sujeitos a regime jurídico próprio. (...) Se, conforme vimos de ver, o conceito de trabalhador não é o mesmo de servidor público, a Justiça do Trabalho não julgará dissídios de servidor público e poder público, mesmo porque poder público não emprega, dado que o regime do servidor público com o poder público é ‘o regime de cargo, de funcionário público – não o de emprego’, ou o ‘regime designado, entre nós, como estatutário.’ (Celso Antônio Bandeira de Mello, ob. cit., pág. 106). (...) Com propriedade, escreve o professor e magistrado Orlando Teixeira da Costa: ‘o caput do artigo 114 da Constituição atribui competência à Justiça do Trabalho para resolver litígios decorrentes de relações de trabalho e não de relações estatutárias, pois se refere a dissídios entre trabalhadores e empregadores. Quando quis tratar dos servidores públicos civis, previu que eles seriam sujeitos a um regime único, regime que, por opção manifestada pelo legislador ordinário, através da Lei nº 8.122/90, foi o estatutário e não o contratual trabalhista.’ (Ob. e loc. cits.).” Na oportunidade, sustentou o Min. MOREIRA ALVES: “o texto constitucional, a meu ver, só se aplica a relação de trabalho propriamente dita, e, portanto, aos entes públicos quando há relação de trabalho como sucede com referência a empregos temporários”. E o Min. CELSO DE MELLO não destoou: “(...) as relações jurídico-estatutárias não se submetem, nas controvérsias delas resultantes, à jurisdição especial dos órgãos da Justiça do Trabalho, aos quais compete processar e julgar, dentre outras hipóteses, os dissídios individuais que antagonizem o Estado-empregador e os agentes que, com ele, mantenham vínculos de natureza estritamente contratual. (...) Refoge, pois, Senhor Presidente, à competência constitucional da Justiça do Trabalho a apreciação jurisdicional de causas que, não obstante concretizando e exteriorizando conflitos individuais, sejam instauradas entre o Poder Público e os seus servidores, a ele vinculados por típica relação de ordem estatutária ou de caráter jurídico-administrativo”. A decisão foi que a Constituição da República não autoriza conferir à expressão relação de trabalho alcance capaz de abranger o liame de natureza estatutária que vincula o Poder Público e seus servidores. Daí, ter-se afirmado a incompetência da Justiça do Trabalho para julgar litígios entre ambos. Ora, ao atribuir à Justiça do Trabalho competência para apreciar “as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”, o art. 114, inc. I, da Constituição, não incluiu, em seu âmbito material de validade, as relações de natureza jurídico-administrativa dos servidores públicos. Logo, é pertinente a interpretação conforme à Constituição, emprestada pela decisão liminar, diante do caráter polissêmico da norma. E, à sua luz, perde força o argumento de inconstitucionalidade formal. A redação dada pelo Senado Federal à norma e suprimida à promulgação em nada alteraria o âmbito semântico do texto definitivo. Afinal, apenas tornaria expressa, naquela regra de competência, a exceção relativa aos servidores públicos estatutários, que o art. 114, inc. I, já contém implicitamente, ao referir-se só a “ações oriundas da relação de trabalho”, com a qual não se confunde a relação jurídico-administrativa (ADI nº 492, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, DJ de 12.03.93). Ora, se proposição jurídica emendada pelo Senado não possui âmbito de validade diverso da aprovada pela Câmara e como tal promulgada, não há excogitar violação ao art. 60, § 2º, da Constituição da República (ADI nº 2.666, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJ de 06.12.2002; ADC nº 3, Rel. Min. NELSON JOBIM, DJ de 09.05.03; ADI nº 2.031, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJ de 17.10.03). 3. Também reputo presente o requisito do periculum in mora. O transtorno e o retardamento no trâmite dos processos oriundos de conflitos de competência que poderiam suscitados, com graves danos às partes e à própria Jurisdição, demonstram o grave risco que produziria indeferimento da liminar. 4. Do exposto, voto por referendar a decisão liminar. * acórdão pendente de publicação.
RELATOR: MIN. CEZAR PELUSO

2 comentários:

Anônimo disse...

Danilo,parabéns pelo blog.Também estou lendo "O amor nos tempo do cólera" de Gabriel García Márquez, a leitura é realmente apaixonante. Sugiro textos ou comentários na esfera criminal ou no direito virtual. Abraços. Karine R. Piauilino Cruz.

Danilo Nascimento Cruz disse...

Prezada Karine,

Prometo que em breve estarei atendendo suas sugestões!

Quanto ao amor nos tempos do cólera...é um livro impagável.

Abraços cordiais,

Danilo Cruz